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但是，若把这些品种和数量作为一个整体，将它放在闭关锁国的前提下考察，那么，它们之所以被严格禁止，就是因为清政府满足于自给自足的局面，不愿意发展中外正当商品交流，不重视商品交换的结果。它的封建落后性就显得十分明确了。

构成闭关政策最重要的两项内容是公行制度和防范章程。

随着广州一口通商原则的确立，在如何处理外商在贸易口岸的业务问题上，清政府实行了一套特殊的中介制度即公行制度。这个制度，强化了闭关锁国的程度，成了清代闭关政策的重要支柱。

公行制度正式产生于乾隆二十五年（1760年），它是在原有专营对外贸易的洋行基础上发展变化而来的。

如前所述，中国的海外贸易，自唐至明代，均由政府直接经营管理，外国使臣的贡市，由政府专司海外贸易的长官——市舶使负责接待。明初，海外贸易比前代有了更大规模的发展，与明王朝进行贡市贸易的地区，有东洋的琉球，南洋的菲律宾群岛，印度、波斯、阿拉伯以及非洲东海岸的大小国家约64国[3]这一统计，不尽正确，如其中本是一国而因译名不同而记为两国者；或早已灭国但在中文典籍中仍有名而称作国家者，都重复计入。但是，明初与海外交往确实繁荣，这使明代的市舶司制度不能适应，遂指定商人设立牙行，经营出口贸易。这种商人称为行商或官商、洋商。万历以后，广东经营对外贸易的行商有36家。明周玄《泾林读书记》说：“广属香山为海舶出入禁喉，每一舶区，常持万金，并海外珍异诸物，多有至数万金者。先报达本县，申达藩司，令舶举（即市舶提举）同县官盘验，各有长例……继而三十六行领银，提举悉十而取一，盖安坐而无簿书刑杖之劳。”可知明代后期，行商与贸易长官之间的关系虽已密切，但并未有代表政府而独立与洋商交往的职能。

清承明制，经营对外贸易的行商或洋商，称为十三行。梁廷枬《粤海关志》称：“国朝设关之初，番舶入市者，仅二十余柁。至则劳以牛酒，令牙行主之，沿明之习，命曰十三行。”[4]梁廷枬所说“沿明之习，命曰十三行”，对此，学术界理解各不相同，有人认为十三行之称，明代已有，清初仅“沿明之习”而已，[5]有人认为十三行之称，明代尚无，“沿明之习”，是沿对外商“劳以牛酒”的怀远驿制度，并非沿十三行之名[6]本书并非专论十三行的沿革，孰是孰非，兹不赘及，但十三行之称，最迟在康熙三十九年已见诸于记载。清人屈大均《广州竹枝词》称：洋行争出是官商，十字门开向二洋。

五丝八丝广缎好，银钱堆满十三行。

《广州竹枝词》载于屈大均所著《广东新语》一书。此书重刊本是康熙三十九年，故十三行一名，迟至康熙三十九年已有，似无问题。十三行含义是什么？目前尚无确凿史料，还弄不清楚，但十三行绝非指十三家行商。梁廷枬说“乾隆初年，洋行有二十家”，乾隆十六年亦有洋行20家[7]至二十二年增至26家。[8]十三行并非十三家，无可怀疑。

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