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烟草论争的发起和持续之所以可能，是缘于政治权力和官僚机构拥有的代理权限的共同推动。如果关于烟草和健康的决定权仅仅交给国会，无疑（烟草）制造商们会取得胜利，不会通过任何健康警告。烟草标签之争显然是（官僚）机构权力影响甚至形成公共政策的典型案例。

比较研究 ◇ 日本：命令式的官僚制

日本是一个典型的官僚制国家。在19世纪70年代，明治天皇的现代化运动引进了法国的行政管理模式，东京的中央政府非常强大。二战前后，官僚机构负责日本政府的运作，以资本管制而非自由市场的方式实现经济的快速发展。在日本官员的心目中，民选的领导人如同小丑一样不受重视。

东京政府的核心是关于财政、国际贸易与工业、农业和建设的部门。由于拥有安排贷款和补贴、分派政府合约的权力，它们是备受尊重的经济类部门。日本的高级官员大多毕业于东京大学，是经过精心挑选的精英群体。许多文官年纪很轻就从政府退休，然后在其以前监管的企业中谋得一份不错的工作。

日本的各部自成体系，相互之间没有什么合作，也不必为政府的整体利益负责。有人认为，日本处于“无人负责“的境地。大臣们监控着企业的运作，后者必须听命于他。大臣来自政治任命，通常也是议员；次官是职业文官，负责具体事务，和英国的情形差不多。

最为有名的部门是通产省（负责经济、贸易和工业发展），这是日本产品输出狂潮的中心，鼓励发展那些能够赢得世界市场的产品（如照相机）。许多人认为，通产省对于日本在战后创造经济增长的奇迹功不可没，它对于经济的监管方式也形成了自己的模式。20世纪90年代以来，日本经济走向滞胀，政府管制经济的模式因工业过度扩张、投资失败、银行破产、世界上最高的物价而受到指责。新一代的日本领导人正在试图对官僚机构进行改革，把日本带入真正的民主体制。

德国

普鲁士及其统治阶层——容克，对德国的行政管理体制产生了深刻影响。顺从、高效和勤奋工作，是容克贵族们刻意培养的品质，他们听命于柏林，占据了全部高级文官职位。普鲁士的腓特烈二世于1740年至1786年在位，他强烈偏好高效的行政管理，建立起专门培训文官的学校。1871年德国统一后，普鲁士忠诚于国家和君主的文化渗透到新国家中。短命的魏玛共和国（1919—1933年）失败的原因之一，就是文官阶层轻视民主。第三帝国出现后，他们马上转而效忠于希特勒。

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